山西“小县改革”探源（上）丨娄烦县的君宇大街上，“挤满”了单位宿舍

编者按：

2023年末2024年初，多地密集部署地方机构改革。截至目前，至少已有京、沪、渝、津、湘、浙、皖、川、陕等20多个省份披露了地方机构改革重点任务。

如果说这场从中央到地方压茬推进的机构改革是每个地方的必修课，那么在此之前，山西等地已开展实施三年有余的“小县改革”，其所产生的经验和做法，有没有可能被更多的地方所复制，从而解决更多人口小县所面临的问题，令人期待。

近日，海报新闻记者走进山西开展人口小县机构改革试点县之一的娄烦县，梳理、复盘整个改革历程，以期找到更多关于这场改革的细节。

娄烦街景

海报新闻首席记者 陈嘉伟 山西太原报道

娄烦县是山西人口小县机构改革的试点县，在官方表述中，这座常住人口8万余人的小县城，存在着财政供养入不敷出，财政支出主要依靠转移支付；财政供养人员比例欠合理，存在人浮于事的现象；事业单位“小、散、弱”；部分机构设置、运行体制等与县域高质量发展需求不相匹配等问题……

实际上，面对这样的表述，我们仍旧难以理解当地改革的紧迫性，但你只要到了娄烦县，花费1元钱坐上娄烦1路公交车，之后在经过1个小时左右的开行，差不多逛完整个娄烦县城后，你就会明白，改革的宏大画卷，为何会在这里徐徐展开。

什么是人口小县

山西省进行的相关改革试点，被冠上了“人口小县机构改革”的“称谓”。那么什么是人口小县，它们之间又有哪些共性？

根据《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》进行统计，在纳入统计的2075个县域单位中，全国户籍人口不足50万的县（市）共有1257个，占比约为61.14%。其中，户籍人口在5万以下的袖珍县（市）有90个，5万-10万之间的有116个，10万-20万之间的有228个，20万-50万之间的有823个。

从全国来看，云南、山西、河北、内蒙古、四川等地都是“人口小县”相对比较集中的省份。年鉴显示，山西95个县（市），除5个县（市）外，其余90个县户籍人口都在50万人以下，其中6个县（市）人口不足10万人。

这些“人口小县”不仅人少，经济也欠发达。年鉴显示，2020年全国县（市）中GDP低于100亿元的有733个，占比35.4%，其中32个县（市）的GDP连10亿元都不到；全国GDP上千亿的县（市）只有70个。

地方财政收入与财政支出的巨大反差，同样是这些县城面临的难题。凡是设县，就需要同步设置党政组织和部门，还要配套建设办公场所和科教体文卫等基础设施，每年供养人员、行政支出和基础设施建设需要的财政支出，多半也是“吃饭财政”。

总结起来，人口数量少，地方财政入不敷出是人口小县最基本也是最突出的特征，以此标准去看娄烦县的状况，就不难理解，改革为何会在此进行。

娄烦“城建宿舍”

君宇大街上“挤满”了职工宿舍

从太原客运西站出发，一个半小时左右，就到了娄烦客运站。在客运站旁的公交站，花费1元钱坐上娄烦1路公交，大约1个小时后，你就又回到了客运站，而此时，你已经走过了娄烦县城最主要的街道。

车上，一位当地居民热情地向记者介绍娄烦当地的一些情况，不过从这位操着当地方言的大叔口中，记者只听懂了一句，“娄烦不大”。

娄烦县位于太原西北部，下辖7个乡镇，是一个集山区、库区和老区于一体的县。其县城正如当地居民所描述一样——不大，县城从南到北一公里出头，东西长度大约在五公里，一条涧河将县城一分为二。

娄烦县城十分冷清，海报新闻记者在娄烦县的两天，见过最热闹的场景不过是当地学生上下学的时候。大多时候，县城干净整洁的街道上，行人稀少，寒冷的冬日更是为街头增添了一丝冷清之气。

当地的居民消费市场也缺乏活力，海报新闻记者注意到，以餐饮行业为例，当地最知名的餐饮品牌竟然是蜜雪冰城。

消费市场乏力的背后，是当地不断流失的人口。根据当地统计公报的数据，2022年，娄烦县常住人口为88850人，虽然比上年末净增223人，同比增长0.25%，但跟2019年末全县常住人口为109859人的数据相比，当地人口流失严重。

一位居民告诉记者，当地年轻人不多，毕竟除了吃“公家饭”，当地没有多少谋生的机会。

在娄烦，记者看到了最为密集的“职工宿舍”，在娄烦县的君宇大街上，围绕娄烦县委、县政府大院，密集分布着供电局、水利局、城建局、卫生局、工会、党校、粮食局、计委、人行的“职工宿舍”。

这或许就是改革会在娄烦进行试点的现实原因：人口少、经济缺乏活力，但行政机构不少，行政人员亦不少，这造成了当地财政供养人员比例不是很合理的状况。

与山西大部分地区一样，娄烦也拥有丰富的煤炭储量，但由于地处汾河上游，境内的汾河水库又是太原市的重要水源地和生态屏障，所以被禁止开发，日常机构运转和经济发展等方面支出，主要依靠转移支付。

当地统计公报显示，2022年，娄烦县一般公共预算收入8.8亿元，一般公共预算支出24亿元，财政入不敷出。当然，这样的财政状况已经持续了很多年。

一条涧河将娄烦县城一分为二

小城破冰

复盘山西开展的人口小县机构改革，2019年是一个关键节点。

2019年3月31日，国家发改委发布《2019年新型城镇化建设重点任务》，第一次提到了“收缩型城市”，并明确要求收缩型中小城市要瘦身强体，严控增量、盘活存量。

当年年底，山西省委主要领导在基层调研发现，全省人口小县普遍存在一些共性问题：财政供养入不敷出，主要依赖转移支付，普遍存在“等、靠、要”的思维惯性；从人口与编制比看，财政供养人员比例不是很合理，存在人浮于事的问题；事业单位规模普遍较小，职能较弱，“小、散、弱”现象突出。

一份山西对全省人口小县的摸底调研显示，其中一个总人口13万余人的县，全县财政供养人员总数近6000人，全县总人口数与财政供养人员比例为22:1。这种现象在中西部地区的人口“袖珍小县”更加明显。如某西部省份人口小县，总人口仅4万余人，但财政供养人数近2500人，全县总人口数与财政供养人员比例为16.9:1。

矛盾如此尖锐，改革当然也就迫在眉睫。

同时，县城的发展，也得到中央的关注。2022年，中办、国办印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，《意见》将县城功能定位分为五种，“人口小县”普遍接近其中的“人口流失县城”，需要引导其转型发展，“促进人口和公共服务资源适度集中”。在这样的背景下，推进人口小县“强身瘦体”，促进行政资源与人口分布科学配置，降低县域行政成本和财政负担，也就显得越来越必要。

涧河的水穿过娄烦县。一月，当地的气温大多数时候处于零下，所以涧河河面也被冻上了一层冰，冰层不厚，有些阳光照射到的地方甚至冰层已经消融，冰冷的河水潺潺地流过。

曾经，娄烦多年积累的固化问题犹如河面上的坚冰——“牢不可摧”，但一场由山西省主导的人口小县机构改革，成为破冰的关键。改革，引得活水来。

来源：海报新闻